Ті, хто вимагає від України та її західних прихильників визначитися з тим, які поступки будуть запропоновані Росії для укладення угоди про припинення війни, часто стверджують, що рано чи пізно це доведеться зробити, оскільки “війни завжди закінчуються переговорами”. Незважаючи на те, що це твердження регулярно повторюється, і як би не завершилася російсько-українська війна, воно просто не відповідає дійсності. Не всі війни закінчуються переговорами.
Деякі закінчуються капітуляцією, як у випадку з Німеччиною та Японією в 1945 році; зміною режиму, як в Італії в 1943 році; або припиненням вогню, яке може вимагати певних переговорів, але залишає основний конфлікт невирішеним, як у випадку з Кореєю в 1953 році. Навіть коли ведуться переговори, спрямовані на припинення війни, вони часто закінчуються невдачею.
Ідея про те, що війна – це, по суті, транзакція і що завжди можна домовитися (погляд, який, здається, пронизує підхід Дональда Трампа до міжнародних конфліктів), ігнорує високі ставки, заради яких вони ведуться, і які стають ще вищими, коли в їх досягненні втрачаються життя. Компроміси найкраще шукати до початку бойових дій. Після початку війни компроміси стає набагато важче знайти, не кажучи вже про те, щоб узгодити і підтвердити їх у договірній формі. Це вимагатиме інтенсивних переговорів щодо конкретних формулювань з повним усвідомленням того, що будь-яка двозначність згодом буде використана.
Довіра між воюючими сторонами буде ще меншою, ніж раніше. Обидві сторони прагнутимуть результатів, які продемонструють їхню рішучість і залишать їм певний авторитет, а також усунуть те, що спричинило конфлікт у першу чергу. Будь-яка запропонована угода буде оцінюватися за критеріями справедливості – чи виграли вороги від невиправданої агресії, а також стабільності – якщо ми погодимося на це, наскільки легко їм буде знову напасти? Тиск на “мир зараз” може призвести до угоди, яка мало що вирішує в довгостроковій перспективі і залишає у спадок гіркоту і розчарування, створюючи умови для війни в майбутньому.
Саме тому дуже мало воєн закінчуються переговорами стосовно проблеми, яка призвела до війни. Частіше переговори про довготривале врегулювання відбуваються вже після початкового припинення вогню. Але поки тривають бойові дії, не лише воюючі сторони наполягатимуть на тому, що вони хочуть миру, нехай і на своїх умовах, їхні друзі та прихильники також хотітимуть показати, що вони справді зацікавлені в дипломатичному врегулюванні конфлікту. Цю зацікавленість потрібно буде підтвердити на засіданнях Ради Безпеки ООН або коли потенційні посередники запропонують свої послуги, щоб знайти спільну мову. Оскільки важко ігнорувати ці зусилля або відмовлятися від співпраці з миротворцями, воюючі сторони будуть намагатися вигадати, що вони можуть сказати і зробити, щоб принаймні виглядати розумними. Вони намагатимуться зняти з себе провину за ймовірний провал цих зусиль, показавши, що саме інша сторона не зацікавлена у врегулюванні конфлікту.
Корисно поглянути на спробу укласти угоду про припинення Фолклендської війни між Великою Британією та Аргентиною, яка розпочалася 2 квітня 1982 року. (Розповідь взята з моєї книги “Офіційна історія”.) Якщо якусь війну і можна було закінчити шляхом переговорів, то це була саме вона. Цінність спірної землі була сумнівною. (Війна, як відомо, була описана як “суперечка двох лисих чоловіків через гребінець”). Їй не вистачало масштабу, жорстокості і тривалості воєн, які зараз переважають на заголовках газет. Вона обмежувався боями між регулярними військами і проходила далеко від населених пунктів (хоча були жертви серед цивільного населення).
Конфлікт був обмежений питаннями логістики, оскільки відстань створювала проблеми з постачанням для обох сторін. Довга дорога з Великої Британії означала, що після першочергового аргентинського вторгнення і окупації пройдуть тижні, перш ніж британська оперативна група, відправлена для витіснення аргентинських сил, досягне островів. Це дало можливість посередникам приступити до роботи над мирним врегулюванням, до того як відбулася велика кількість бойових дій. Не обійшлося, спочатку з без Державного секретаря США Александра Хейга, а потім Генерального секретаря ООН Хав’єра Переса де Куельяра, щоб укласти угоду. Обидві сторони співпрацювали під час цих перемовин.
Але закінчити війну так і не вдалося. Хоча мирному врегулювання, здавалося б, сприяло багато факторів, а саме: обмежені бойові дії, потужні посередники, яких було нелегко ігнорувати, певний ступінь терміновості, але водночас наявність достатнього часу для серйозних дипломатичних переговорів, і, очевидно, низькі ставки. Однак, навіть за цих оптимальних умов для переговорів під час війни – рішення виявилося недосяжним. Причини цього можуть допомогти пояснити проблеми, з якими стикаються сторони в набагато складніших обставинах сучасних війн.
Необхідно відзначити два моменти. По-перше, якою б не була цінність спірної території, на кону стояли важливі принципи – територіальна цілісність для Аргентини та суверенітет і самовизначення для Великої Британії. У Буенос-Айресі вважали, що ці острови (для них Лас-Мальвінас) були незаконно захоплені Великою Британією в 1833 році, і що всі їхні спроби повернути їх з допомогою багаторічних переговорів у мирний час були зірвані британською впертістю. Тепер вони прагнули вирішити це питання раз і назавжди.
Великобританія наполягала на тому, що аргентинські претензії не мають жодного підґрунтя в міжнародному праві, і, хоча острів’ян було небагато (близько 1800), вони все одно мали право на самовизначення. У 1968 році британський уряд взяв на себе зобов’язання не передавати суверенітет всупереч “бажанню” острів’ян, що означало фактичне вето, а вони явно не бажали віддавати свою землю військовій диктатурі.
Другий момент полягає в тому, що з початком війни свобода маневру для обох урядів звузилася. Аргентинська хунта захопила острови, сподіваючись, що це призведе до переговорів, але потім виявила, що повернення Лас-Мальвінських островів було найпопулярнішою справою, яку вони коли-небудь робили, і не хотіла відмовлятися від цього подарунку, тим більше, що це виглядало б так, ніби вони відступають перед загрозою британської оперативної групи. Втрата суверенної території в боротьбі проти військової диктатури, підривала б репутацію Залізної Леді для Маргарет Тетчер, і могла б означати відставку. Її переконали відправити Оперативну групу, достатню для того, щоб у разі потреби повернути острови силою, але коли вона відпливла, все ще було поширене припущення, що її головна цінність полягатиме у забезпеченні важелів впливу на неминучих переговорах.
Президент США Рональд Рейган побачив у цьому непотрібний конфлікт між двома урядами, з якими Америка мала добрі стосунки. Тому замість того, щоб стати на чийсь бік, він уповноважив Хейга провести переговори щодо вирішення проблеми. Справедливо буде сказати, що Тетчер була глибоко вражена очевидною нездатністю Америки виступити від імені скривджених проти агресора, але вона також не хотіла, щоб її вважали такою, що відмовляється від американської пропозиції про посередництво. Вона їздила разом з Хейгом з Лондона до Буенос-Айреса і назад і навіть пішла на деякі серйозні поступки, щоб показати, що Британія не виступає проти мирного врегулювання.
Ми продовжуємо розповідь і повертаємося до 16 квітня 1982 року, коли Хейг надіслав до Лондона проект угоди, який, на його думку, був би прийнятним для аргентинської хунти. (Хоча йому казали, що це так. В останню хвилину, коли він залишав Буенос-Айрес, йому повідомили, що це не так). Це поставило військовий кабінет Тетчер у скрутне становище. Вони вважали проект неприйнятним, але боялися взяти на себе провину, якщо його відхилення призведе до зриву переговорів.
Отримавши суворий лист зі скаргою на тиск, який чинився на Велику Британію, незважаючи на те, що вона була потерпілою стороною, Хейг відповів у примирливому тоні і закликав міністра закордонних справ Великобританії Френсіса Піма прилетіти до Вашингтона для переговорів щодо тексту. На це погодилися, але частково, щоб зміцнити позиції Піма, було вирішено схвалити операцію з повернення острова Південна Джорджія, також британської території, де криза розпочалася трохи більше місяця тому.
Міністерство закордонних справ (яке вже давно хотіло знайти “рішення” щодо аномального становища Фолклендів) вважало, що їм потрібна серйозна відповідь, щоб показати, що Велика Британія діє розумно. Основна частина пакету умов була затвержена: виведення військ, тимчасова адміністрація на час переговорів про остаточне врегулювання, а потім переговори про майбутній статус. В американському варіанті всі ці пункти викликали занепокоєння. Дозвіл на будь-яку роль Аргентини в управлінні островами вже був великою поступкою. Тепер існувало занепокоєння, що угода непропорційною, і надаватиме Аргентині можливість змінити статус островів.
США могли б відіграти в цьому свою роль, але британці були б повністю залежні від того, що американці стануть на їхній бік у будь-яких суперечках, наприклад, щодо аргентинської імміграції на острови. Коли мова йшла про переговори, спрямовані на пошук остаточного рішення, Хейг виключав повернення Фолклендським островам попереднього колоніального статусу. Це означало, що альтернативами були або повне злиття з Великою Британією чи Аргентиною, або незалежність чи повернення в оренду. Позиція Великої Британії полягала в тому, щоб поважати “бажання” жителів островів, аргентинці говорили про свої “інтереси” (в яких жителі островів, можливо, не можуть бути найкращими експертами), а Хейг посилався на “права” (які завжди можуть бути предметом інтерпретацій).
Хейг обговорив усі ці питання з Пімом у Вашингтоні, той запропонував деякі гарантії, але текст в основному залишився незмінним. На той час держсекретар вирішив, що немає сенсу намагатися переглядати умови з Буенос-Айресом. Він вирішив попросити обидві сторони прийняти американську пропозицію як найкращий спосіб завершити конфлікт.
Текст Хейга був відправлений назад до Лондона із супровідною запискою від Піма, в якій зазначалося, що “він поставився до цього з розумінням”. Пім також попередив, що якщо Британія не погодиться, “ми можемо залишитися самі по собі”. Без швидкого і успішного військового рішення, якого може бути важко досягти, міжнародна підтримка може швидко випаруватися. Навіть військова перемога все одно залишила б необхідність або постійної військової присутності в регіоні, або політичного рішення, яке було б не легше досягти і яке було б не більш сприятливим, ніж те, що пропонується зараз.
Коли Хейг повернувся до Лондона, він виявив, що його колеги не дотримуються такої думки. Тетчер розглядала проект Хейга як “умовну капітуляцію” і була готова скоріше піти у відставку, ніж прийняти його. В результаті дебатів у Військовому кабінеті було розроблено шлях для руху вперед. Не було повної незгоди з проектом, але натомість було зроблено запит на те, щоб спочатку він був переданий Аргентині. Якщо, як очікувалося, хунта відхилить його, американці будуть змушені стати на бік Великої Британії. Якщо ж Хунта погодиться, то все, що можна буде зробити, – це передати його до парламенту.
Після операції в Південній Джорджії, яка була успішно завершена 26 серпня, і переміщення Оперативної групи на позиції поблизу Фолклендів, британці оголосили, що військовий тиск буде посилено 30 квітня, коли навколо Фолклендів буде створено зону повної ізоляції, що унеможливить постачання ресурсів аргентинському гарнізону ні повітрям, ні морем.
Британці очікували, що Хейг попросить Аргентину дати пряму відповідь “так” чи “ні” до півночі 27 квітня. Проте 28 квітня від Аргентини все ще не було жодної відповіді, і Хейг не хотів припиняти свої спроби, навіть якщо це б означало розгляд аргентинських поправок до остаточного тексту договору. Він сказав британському послу, що “повинен дійти до кінця, перш ніж стати на наш бік”.
Але аргентинський уряд також не був налаштований на поступки. Окупувавши острови, хунта була зацікавлена лише в тому, щоб процес завершився передачею суверенітету. Вони були готові обговорювати “як”, але не “якщо”. Вони були впевнені у своїй військовій позиції. Операція в Південній Джорджії цього не змінила. Навпаки, вона викликала у них підозру щодо американських мотивів, оскільки вони помилково вважали, що операція була здійснена лише за американської підтримки. Звертаючись до аргентинського уряду зі своїм остаточним проектом, Хейг висловив занепокоєння, що “повномасштабний конфлікт зі Сполученим Королівством є неминучим”. Він високо оцінив свої пропозиції як такі, що дозволять Аргентині:
“встановити абсолютно новий статус для островів, такий, який не може бути підданий сумніву, навіть якщо він не буде чітко визначений. Ви досягнете своєї мети. Хід аргентинської історії буде безповоротно змінений”.
Тим часом міністр закордонних справ Аргентини Ніканор Коста Мендес грав на американських побоюваннях, що Радянський Союз стане на бік (вкрай антикомуністичної) Аргентини, одночасно досліджуючи, чи існує гнучкість в американському проекті.
У Лондоні на все це дивилися з переляком. Хейг, здавалося, був готовий дозволити такій ситуації тривати до 30 квітня, опираючись ідеї ультиматуму, і навіть був готовий протистояти “незначним” поправкам. Замість того, щоб змусити Аргентину відступити без бою, з’явилася перспектива воювати без американської підтримки.
Вашингтон зберігав нейтралітет: не вживав жодних економічних заходів, відмовлявся зайняти позицію в питанні суверенітету, був готовий вести з Буенос-Айресом бізнес як зазвичай. Тетчер писала Рейгану, наполягаючи на тому, що мовчання Аргентини слід розцінювати як відмову:
“Я не можу приховати від Вас, наскільки глибоко я і мої колеги відчули б себе розчарованими, якби за цих обставин США не змогли надати нам повну підтримку”.
Зрештою, 29 квітня хунта відповіла Хейгу, що його проект не відповідає вимогам Аргентини. Вони все ще хотіли бути впевнені в остаточній передачі суверенітету. Американці визнали, що більше нічого не можна зробити і що вони повинні підтримати Британію. 30 квітня Хейг зробив публічну заяву, ретельно добираючи слова:
“У нас були підстави сподіватися, що Сполучене Королівство розгляне можливість врегулювання на основі нашої пропозиції, але Аргентина вчора повідомила нам, що не може її прийняти”.
Британський трюк спрацював.
Тепер потрібно було зробити конкретні кроки, щоб продемонструвати, що США “не можуть і не будуть потурати використанню сили для вирішення суперечок”. Ці кроки мали форму обмежених економічних санкцій і президентської директиви, згідно з якою США мала “позитивно реагувати на запити про надання матеріальної підтримки британським військам”. (Пентагон, проводячи власну незалежну політику, фактично вже деякий час робив це).
Американці, тим не менш, були переконані, що угоду врешті-решт доведеться укласти. Рейган писав Тетчер:
“Суто військовий сценарій не може бути довготривалим. Врешті-решт, має бути досягнутий результат переговорів, прийнятний для зацікавлених сторін. В іншому випадку ми всі зіткнемося з нескінченною ворожістю і небезпекою в Південній Атлантиці”.
Тим часом Рейган пояснив журналістам, що життєво важливо протистояти агресії, навіть якщо боротьба йде за “маленький крижаний клаптик землі на півдні”.
Переговори не припинилися. Хейг продовжував, цього разу працювати через перуанський уряд, в рамках половинчастих зусиль, які зупинилися після потоплення аргентинського крейсера “Бельграно” 2 травня. Тоді розпочалися спроби ООН, які охоплювали ті ж самі основні елементи, що й раніше. Британці взяли на себе більший контроль над процесом, оскільки вони хотіли, щоб переговори були завершені до висадки британського десанту, запланованої на 21 травня. Вони розробили проект, який пропонував Аргентині умови достатні для того, щоб договір виглядав прийнятним, але хунта знову не погодилася, оскільки він не передбачав шляху до передачі суверенітету. Після того, як британські війська висадилися і готувалися до фінальних боїв, тиск на дипломатичне вирішення не зменшився, і до Ради Безпеки ООН була подана резолюція з вимогою негайного припинення вогню, на яку Великобританія наклала вето. У результаті аргентинські війська капітулювали і врешті-решт були репатрійовані без жодних домовленостей про майбутні переговори. Ця позиція залишається незмінною.
Чому ми можемо навчитися з цього епізоду, коли переговори не принесли результату, незважаючи на відносно сприятливі обставини?
По-перше, окремі моменти – припинення вогню/відведення сил, переговори про остаточне врегулювання та тимчасові домовленості на час переговорів – подібні до тих, що зустрічаються в будь-якому мирному процесі. Кожен з цих елементів вимагає окремих переговорів. Переговори про остаточне врегулювання не можуть завершитися без інших кроків, але можна укласти угоду про відведення військ або навіть просте припинення вогню без інших кроків.
Проблема з переговорами про остаточне врегулювання під час бойових дій полягає в тому, що жодна зі сторін не захоче поступатися своїми ключовими інтересами. Це дипломатичний еквівалент нищівної військової поразки, і, безумовно, доки військовий результат не визначений, немає жодних стимулів для того, щоб погодитися на це. Коли йдеться про те, хто контролює територію, компроміси рідко бувають очевидними. На практиці можуть відбутися фактичні територіальні поступки в рамках угоди про припинення вогню, але це не те ж саме, що згода зробити цю домовленість її постійною. У разі припинення вогню завжди існує можливість повернення до бойових дій.
По-друге, завжди існує зв’язок між готовністю йти на поступки і очікуваннями щодо того, куди ведуть бойові дії. Без Оперативної групи Велика Британія не мала б жодних переговорних позицій, і хунта була впевнена що вона зможе їх вибити, аж поки на Фолклендах не був створений британський плацдарм. Як тільки стало очевидно, що це буде важко зробити, їхня переговорна позиція стала м’якшою. Навіть після успішної висадки британські операції проводилися, щоб забезпечити сильну позицію на випадок, якщо припинення вогню буде неминучим, наприклад, після втрати авіаносця. У міру того, як британська військова позиція зміцнювалася, її позиція на переговорах ставала жорсткішою.
По-третє, навіть коли уряди ведуть війну, вони не хочуть, щоб їх сприймали як таких, що заперечують можливість досягнення миру шляхом переговорів, хоча насправді вони не бачать підстав для задовільної угоди. Це особливо актуально, коли на них тиснуть важливі союзники, такі як США, з вимогою продемонструвати серйозність намірів. Тому в переговорах такого роду завжди присутній елемент показовості – намагання продемонструвати розсудливість, щоб у разі зриву процесу звинуватити іншу сторону.
По-четверте, переконлива демонстрація розумності все одно вимагає поступок. Поступки, на які пішов британський уряд під час переговорів Хейга, не були мінімальними, і якби їх прийняла Аргентина, то у Великій Британії це було б сприйнято як заохочення агресії. Хейг, ймовірно, мав рацію в тому, що роль Аргентини у тимчасовій адміністрації на час переговорів про остаточний статус цілком могла б створити умови для угоди, яка б задовольнила вимоги хунти. Економіка Фолклендів була слабкою, а нечисленне населення ставало ще меншим. Терпіння могло б спрацювати на користь Аргентини.
Їхні поспішні дії були непродуктивними. Замість того, щоб не інвестувати у Фолкленди і спостерігати, як вони стають дедалі менш життєздатними як в економічному, так і в політичному плані, зусилля, витрачені на їх звільнення, включно з втраченими життями, означали, що тепер вони розглядаються як приз, який треба берегти. Зв’язки з Великою Британією були зміцнені, економіка зростала, а населення відновлювалося. Військова перемога усунула невизначеність щодо їхнього майбутнього.
По-п’яте, незважаючи на висловлені в 1982 році побоювання, що без дипломатичного вирішення конфлікту він ніколи не припиниться і обидві сторони можуть незабаром повернутися для бойових дій, виявилося, що військове врегулювання не обов’язково є запорукою для продовження конфлікту. Досі регулярно лунають заклики до відновлення переговорів щодо статусу Фолклендських островів, але це не завадило Аргентині та Великій Британії підтримувати дипломатичні відносини. Минуло вже сорок років, а Аргентина досі не спробувала знову вдатися до військових дій. Великобританія має постійний гарнізон на Фолклендах, в той час як аргентинські збройні сили ніколи не були повністю відновлені через слабку економіку країни.
Звісно, є важливе застереження щодо цього останнього пункту як загального уроку. Альтернативою угоді шляхом переговорів не обов’язково є остаточна військова перемога однієї зі сторін. Війни можуть тривати деякий час без досягнення жодною стороною панівної позиції. Стримуючі мотиви того, щоб поступитися ворогу під час переговорів тим, чого він не може досягти в бою, залишаться. За таких обставин найкраще, чого можна досягти, коли обидві сторони намагаються підтримувати свої військові дії, – це припинення вогню, яке може виявитися тимчасовим.
Крім того, важливо пам’ятати, що в переговорах щодо Фолклендів брали участь посередники, які намагалися знайти спільну мову між ворогуючими сторонами. Хейг запропонував проект, який не задовольнив жодну зі сторін, але він не міг нав’язати свої плани всупереч їхньому бажанню (хоча британці були стурбовані тим, що він може спробувати це зробити). Існують обставини, за яких рішення може бути нав’язане, хоча це передбачає залучення зовнішніх сторін, які направляють ресурси, в тому числі, можливо, свої власні війська, на територію, що є предметом суперечки.
Неважко застосувати ці уроки до нинішньої дипломатії навколо російсько-української та палестино-ізраїльської воєн, наприклад, у тому, як ізраїльський уряд не дослухався до пропозиції президента Джо Байдена про припинення вогню в Газі, навіть після того, як вона була підтримана Радою Безпеки, і покладався на те, що ХАМАС відкине її першим. Або як нещодавно український і російський уряди намагалися заручитися підтримкою переговорів, які б задовольнили їхні максимальні вимоги. Важливо пам’ятати, що всупереч ідеї про те, що війни повинні закінчуватися мирним врегулюванням, на практиці це відбувається рідко.
