Через загрозу, яку становить Росія після її повномасштабного вторгнення в Україну, Європейський Союз розпочав новий процес розширення, більш амбітний і складний, ніж будь-який інший, який він коли-небудь здійснював. Україна є найвідомішою з нових країн-кандидатів, але до списку входять також Молдова, Грузія та більша частина західних Балкан. Європейські інституції – Європейська Рада, Рада Європейського Союзу та Європейський Парламент – докладають значних зусиль, щоб забезпечити надійний прогрес у зміцненні безпеки та стабільності на східних та південно-східних кордонах ЄС. Але ЄС не може дозволити собі повторити досвід західних Балкан, де протягом останніх двох десятиліть уряди вдавали, що проводять реформи, а Європейський Союз вдавав, що хоче прийняти їх до себе.
Проблема для ЄС полягає в тому, що його стратегія розширення може послабити або навіть підірвати демократичну стабільність, яку він прагне зберегти. Вступ до ЄС виходить далеко за межі інкорпорації десятків тисяч сторінок європейського законодавства в національні закони країн-кандидатів. Він також включає в себе реінжиніринг їхніх політичних інститутів, ринкових структур і відносин з третіми країнами. Цей процес обов’язково вимагає реструктуризації фірм і галузей країни, що створить як переможців, так і переможених у масовому масштабі.
В рамках цього процесу перебудови ЄС повинен допомогти національним урядам знайти способи забезпечити підтримку нової системи достатньою кількістю виборців і політиків у кожній з країн-кандидатів, щоб запобігти спробам тієї чи іншої групи захопити державу і будь-яку європейську підтримку, яка з нею пов’язана. Стратегія інтеграції повинна значно більшою мірою враховувати економічні та політичні наслідки виконання критеріїв вступу. Створення сильної демократичної коаліції потребує часу. Європа повинна приймати нових членів швидко, щоб забезпечити демократію сьогодні, але вона повинна залучати їх повільно, щоб забезпечити демократію і стабільність у майбутньому.
РОЗШИРЕННЯ НА СХІД
У грудні Європейська Рада, яка складається з представників 27 країн-членів ЄС, оголосила, що незабаром розпочне переговори про вступ до ЄС з Україною, Молдовою і, зрештою, Грузією, а також аналогічні переговори з країнами Західних Балкан, включно з Боснією і Герцеговиною. Відчуття невідкладності випливає з сьогоднішнього безпекового середовища. Вторгнення Росії в Україну зробило необхідним, щоб ЄС стабілізував свої східні та південно-східні кордони.
Це не перший випадок, коли загрози безпеці підштовхують ЄС до швидкого прийняття нових членів. Процес прийому країн Центральної та Східної Європи різко прискорився після бомбардувань НАТО Косово і Сербії в 1999 році, коли європейські лідери визнали, що переваги членства в ЄС можуть допомогти зміцнити політичну стабільність у країнах на кордонах ЄС. Згодом те, що спочатку планувалося як повільний, методичний і трансформаційний процес за участю обмеженої кількості країн, перетворилося на перегони з метою запропонувати членство якомога більшій кількості країн.
З цього досвіду стало зрозуміло, що будь-який раунд розширення ЄС вимагає дотримання делікатного балансу. ЄС має зробити переконливу пропозицію про членство, щоб змусити країни, які вступають, зробити те, що необхідно для вступу: зміцнити свою економіку, посилити демократичні інститути та гарантувати верховенство права. Але часто терміновість прийняття нових членів означає, що весь процес рухається швидше, ніж трансформація країн, а також здатність самого ЄС інтегрувати їх.
ЄС не може дозволити собі повторити досвід Західних Балкан.
Результати розширення Європейського Союзу на країни Центральної та Східної Європи на початку та в середині 2000-х років були неоднозначними. Європейським лідерам вдалося залучити більше країн, ніж вони спочатку очікували. Але вони також не змогли помітити важливі проблеми. Вони не змогли розпізнати політичну поляризацію і поступову узурпацію влади, які вже розвивалися в Угорщині та Польщі, а також не змогли достатньо наполегливо просувати реформи в Болгарії та Румунії. Такий результат був кращим, ніж альтернатива мати нестабільні країни на кордонах ЄС, які могли б розпастися через громадянські заворушення або навіть конфліктувати один з одним. Тим не менш, швидке приєднання нових членів дозволило уникнути багатьох проблем, які згодом стали переслідувати європейських політиків.
Підтримка інституційних реформ, необхідних для прийняття більшої кількості країн-членів, зменшилася як у Європейській Раді, так і серед громадськості. Європейські лідери змогли домовитися про “конституційний договір”, покликаний наблизити інституції ЄС до людей, лише для того, щоб побачити, як ця угода зазнала краху на всенародних референдумах у Франції та Нідерландах. У Лісабонському договорі 2009 року членам ЄС вдалося прийняти багато необхідних реформ, але лише за рахунок того, що вони не дозволили громадськості висловити свою думку.
Результатом цього історичного розширення стала суміш розчарування і втоми. За цим послідувала серйозна боротьба з відступом демократії, втрата ентузіазму щодо розширення загалом і рішення Сполученого Королівства покинути ЄС у 2016 році. Хорватія змогла приєднатися до ЄС у 2013 році, але решта західнобалканських країн досягли незначного прогресу на шляху до членства, а Туреччина залишилася кандидатом лише на словах. Світова фінансова криза 2008 року поглибила розбіжності як між країнами-кредиторами на півночі та позичальниками на півдні, так і між західними урядами, які турбувалися про збереження в своїх державах загального добробуту, та східноєвропейськими урядами, які все ще мали завершити болісний перехід до добре функціонуючої ринкової економіки з повним спектром суспільних послуг. Європейці люблять стверджувати, що їхній союз був викуваний під час кризи, але антикризове управління має тенденцію відбирати кисень у інших зусиль, включаючи кропітку роботу з проведення інституційних реформ, які повинні супроводжувати розширення.
ТРИМАЮЧИ ВОВКІВ НА ВІДСТАНІ
Попередній досвід розширення ЄС є важливим, оскільки наступний раунд буде ще складнішим. На відміну від попереднього раунду, цьому не передуватиме розширення НАТО, а це означає, що ЄС доведеться взяти на себе більше відповідальності за безпеку, ніж зазвичай. Будь-яка спроба розширення ЄС має викликати довіру в країнах-кандидатах, але вона також має підкріпити довіру до двосторонніх і багатосторонніх гарантій безпеки в очах Москви. Чим глибше Україна (або будь-яка країна-кандидат) буде інтегрована в європейську економіку, тим більше ЄС та його країни-члени будуть зацікавлені в тому, щоб дати відсіч російській агресії. Якщо Україна врешті-решт підпише угоду про припинення вогню з Росією, гарантія ЄС із захисту Києва допоможе виступати стримуючим фактором для будь-якої майбутньої російської атаки.
Контекст безпеки відрізняється і в інших аспектах. Виклик, з яким зіткнувся ЄС після холодної війни, полягав у тому, щоб запобігти внутрішнім загрозам демократичній стабільності. Прем’єр-міністр Словаччини Владімір Мечіар, який погрожував перекреслити демократичні амбіції своєї країни, захопивши державні установи, посів чільне місце серед лиходіїв того часу; Корнеліу Вадим Тудор, лідер румунської партії, підняв ще більш тривожну перспективу застосування насильства проти меншин, якщо він коли-небудь отримає високу посаду. Сьогодні загрози для потенційних членів ЄС є більш зовнішніми, ніж внутрішніми, і найбільше занепокоєння викликає президент Росії Володимир Путін. Занепокоєння викликає не лише те, що Росія продовжить війну проти України, але й те, що вона намагатиметься дестабілізувати інші країни на кордоні з ЄС за допомогою насильства або подальших дезінформаційних кампаній.
ЄС повинен чітко дати зрозуміти росіянам, що будь-яка дестабілізація європейських кордонів буде зустрінута непропорційною відповіддю – щось на кшталт неодноразових погроз президента Франції Еммануеля Макрона ввести французькі війська в Україну. Метою є не ескалація, а стримування. Треті країни – мається на увазі Росія у військовому плані, а також Китай у плані політичного втручання – повинні знати, що Європа серйозно налаштована на стабілізацію країн на своїх кордонах. Країни, які прагнуть приєднатися до ЄС, також повинні це знати. Внутрішні загрози, які кинули виклик ЄС під час його першого розширення на Схід, не зникли; вони просто стали менш нагальними, ніж загрози з боку Росії та інших країн. Отже, цей новий процес розширення має бути надійним у двох сенсах цього терміну: кандидати повинні вірити, що вони стануть державами-членами, а Росія і Китай повинні вірити, що Європейський Союз захистить своїх членів.
Для того, щоб завоювати довіру в очах росіян і українців, останній раунд розширення ЄС повинен відбуватися ще швидше, ніж раніше. На економічному фронті ЄС може укладати спеціальні двосторонні угоди з потенційними членами – як це вже було зроблено з Угодою про поглиблену та всеосяжну зону вільної торгівлі з Україною, яку Україна спочатку відкинула у 2013 році у відповідь на тиск Росії, але згодом прийняла. Подальша інтеграція України до ЄС може відбуватися поетапно, коли вона та інші країни-кандидати залучатимуться до законодавчих процесів ЄС як спостерігачі на фрагментарній основі задовго до того, як будуть проведені необхідні внутрішні інституційні реформи. Такий підхід не лише надішле потужний сигнал про те, що ці країни одного дня стануть членами ЄС, але й надасть їхнім державним службовцям можливість ознайомитися з тим, як працює Європейський Союз.
РОЗБУДОВА ОБОРОНИ
Це бачення для Європи не стільки про перемогу у війні, скільки про перемогу в мирі – або про будь-яке припинення бойових дій, якого можна досягти між Росією і Україною. Перспективу повної перемоги України, яку визнає Росія, важко уявити. Будь-який інший результат значною мірою залежатиме від поєднання стримування Росії і розвитку всередині України, щоб утримати Росію від повторного нападу.
Європі доведеться здобувати мир, використовуючи процеси післявоєнної відбудови та інтеграції до ЄС для зміцнення демократії та економіки України. З моменту створення незалежної України в 1991 році будь-яка ознака слабкості в українському управлінні чи розвитку використовувалася Москвою для дестабілізації країни. Якщо Україна перетвориться на нестабільну демократію з нестабільною економікою, це буде поразкою для Європи і загрозою її безпеці. Демократична та економічно успішна Україна може колись стати моделлю для розвитку Росії, і це може ще більше послабити спроби Москви створити політичний і військовий союз колишніх радянських республік під її контролем.
Для досягнення миру найбільшим викликом буде забезпечення того, щоб процес розширення відбувався достатньо швидко, щоб викликати довіру, і достатньо повільно, щоб країни-кандидати змогли впоратися з величезними витратами на адаптацію. Ресурси, обіцяні на післявоєнну відбудову України, можуть відіграти роль, яку після Другої світової війни відіграв План Маршалла у протидії експансивним планам Москви. Проблема полягає в тому, що стратегія інтеграції до ЄС, за її нинішніх темпів та існуючих вимог щодо реформування політичних та економічних інститутів, може послабити шанси на безпеку та дестабілізувати східні кордони ЄС, створивши більше тих, хто програє, ніж тих, хто виграє в економічному плані. Якщо процес вступу не дозволить українському уряду створити сильну коаліцію на підтримку реформ, необхідних для членства в ЄС, це може поставити під загрозу побудову стабільної демократії та верховенства права в Україні, зменшити шанси вивести українську економіку на сталий шлях розвитку, а отже, зрештою, виявиться самоусуненням.
Інтеграційна стратегія ЄС – це насамперед процес, спрямований ззовні, який передбачає імплементацію майже 100 000 сторінок політичних та економічних правил і норм. Вона розрізняє умови, які вважаються необхідними для стабільності політичних інститутів та впровадження економічних правил ЄС. Передбачається, що саме бажання стати членом найбагатшого клубу світу гарантуватиме тривале дотримання правил ЄС.
Загрози для потенційних членів ЄС є більш зовнішніми, ніж внутрішніми.
В основі підходу ЄС до інтеграції лежить ідея про те, що демократія і верховенство права, будучи встановленими, є самодостатніми і значною мірою не залежать від соціального та економічного середовища, в якому вони існують. На жаль, як показав нещодавній досвід, це не так. Навпаки, ці інститути схильні до захоплення. Угорщина є, мабуть, найкращою ілюстрацією, враховуючи те, як Віктор Орбан використав свою переважну більшість у парламенті, щоб переписати конституцію. Партія “Право і справедливість” у Польщі не змогла переписати конституцію, але вона захопила судову владу і підірвала свободу преси. У кращому випадку ліберально-демократичні інститути стають стійкими і працюють у бажаний спосіб, якщо політична, економічна і соціальна влада розпорошена і жодна потужна група не має можливості маніпулювати політичними інститутами і встановлювати правила гри в односторонньому порядку.
Стабільність демократичних інститутів і верховенства права також залежить від існування різноманітних соціальних груп, які виграють від належного функціонування цих інститутів і здатні захистити ці інститути, якщо їм загрожує небезпека. ЄС визнав важливість першої умови – запобігання надмірній концентрації влади – і тепер вимагає від країн вжити заходів, спрямованих на розосередження політичної та економічної влади, зменшення політичної влади економічних олігархів або децентралізацію політичної влади на користь регіональних чи місцевих інституцій.
Однак європейські інституції повинні вжити подальших заходів, особливо для захисту фіскальних трансфертів ЄС від зловживань з метою концентрації влади всередині країни. Бюджет ЄС включає важливі структурні фонди та фонди згуртування для підтримки економічного розвитку бідних регіонів Європейського Союзу. Ці кошти розподіляються між національними урядами, а не регіональними органами влади. Як наслідок, у деяких країнах-кандидатах центральні уряди можуть використовувати свою здатність розподіляти мільярди євро для концентрації економічної та політичної влади, щоб карати фірми, які наважуються підтримувати політичну опозицію, і зробити лояльність до чинних політиків ключем доступу до ресурсів ЄС для неурядових організацій та муніципалітетів.
Стратегія інтеграції до ЄС зосереджена на розбудові спроможності країни грати за економічними правилами ЄС, але вона значною мірою ігнорує умови, необхідні для того, щоб жити за цими правилами. Деякі правила ЄС можуть покращити роботу української економіки. Але без державного втручання, спрямованого на підтримку працівників і підприємств у перехідний період, цілі сектори і географічні регіони можуть бути маргіналізовані або повністю виключені з ринку. Таке виключення створює сприятливий ґрунт для економічного націоналізму, авторитарного популізму та євроскептицизму, що спостерігається не лише в сільських громадах Угорщини та Польщі, але й у Словаччині, Болгарії, Румунії та багатьох старих країнах-членах ЄС у Західній Європі.
ЯК МОЖНА ВТРАТИТИ МИР
Під час попередньої хвилі розширення ЄС експериментував у невеликих масштабах з різними стратегіями вирішення таких проблем, дозволяючи деяким неефективним секторам і фірмам збанкрутувати і впроваджувати програми модернізації інших. Хоча ці експерименти допомогли втримати економіку цих країн на плаву аж до вступу, той факт, що внутрішні політичні гравці відігравали лише маргінальну роль у цих програмах, створює можливості для популістських політичних сил політизувати негативні соціальні та економічні наслідки інтеграції. Запитайте чеських громадян, чому їхня країна процвітає, і вони вкажуть на власну працьовитість і рішучість; запитайте їх, що їх стримує, і вони вкажуть на Європейський Союз.
Якщо ЄС не хоче бачити піднесення неліберальних демагогів в Україні, він повинен знайти способи допомогти створити широкі внутрішні коаліції на підтримку змін, необхідних для вступу до Європейського Союзу, і демократичних інститутів, які будуть створені після того, як Україна стане його членом. Якщо цього не зробити, Москва отримає можливість просувати ті групи, які програють від процесу адаптації, з метою дестабілізації України. Це було чіткою частиною російської стратегії підтримки правоекстремістських партій по всьому ЄС; можна лише очікувати, що вони подвоять свої зусилля в нових країнах-кандидатах. Витрачання коштів на післявоєнну відбудову таким чином, щоб забезпечити широкий розподіл переможців, було б найкращою інвестицією, яку ЄС міг би зробити для європейської безпеки.
Одночасні виклики безпеки та захисту демократії ніколи не були такими складними в Європі, як під час наступного раунду розширення. Тим не менш, швидке розширення для забезпечення безпеки і повільніший темп адаптації для створення широких демократичних коаліцій повинні йти паралельно. Стратегії стримування самі по собі можуть виявитися марними, якщо вони не поєднуються з сильними внутрішніми альянсами в нових країнах-членах, які підтримують політичні та економічні інститути ЄС. Альтернатива – втратити мир і змарнувати роки зусиль в Україні та інших країнах, що, зрештою, лише дасть Москві час підготуватися до наступного раунду війни.
