У той час як в Україні триває війна, а в США розгортається президентська кампанія, лідери НАТО намагаються підготувати Альянс до всіх можливих варіантів розвитку подій. Міністри оборони Німеччини і Данії попередили, що Росія може напасти на союзників по НАТО “протягом п’яти років”. Конфлікт може статися раніше, якщо Росія досягне прориву на полі бою в Україні. А до кінця року колишній президент США Дональд Трамп може стати новообраним президентом. Він закликав російських лідерів “робити все, що їм заманеться” з членами НАТО, які “не платять”, маючи на увазі цільовий показник витрат альянсу. Тим часом, хто б не зайняв Білий дім, він продовжить перекидати американські ресурси в Індо-Тихоокеанський регіон. Силова присутність США в Європі буде зменшуватися. Питання лише в тому, чи відбудеться це поступово, чи раптово.
Трансатлантична безпека побудована на двох стовпах: силі США і силі Європи. Якщо Сполучені Штати похитнуться у своїх зобов’язаннях щодо НАТО або будуть надто розтягнуті між театрами військових дій, Європа візьме на себе тягар захисту континенту. Однак наразі Європа не готова до такої відповідальності. Хоча європейські уряди збільшують свої інвестиції в оборону і допомогу Україні, деякі європейські члени НАТО все ще не дотягують до цільових показників витрат на оборону, встановлених альянсом. Вражаюча кількість обладнання і боєприпасів, яку європейські країни надали Україні, також виснажила деякі з їхніх власних запасів озброєнь.
Зміцнення європейського стовпа НАТО є очевидною відповіддю на проблему безпеки континенту. Проте протягом 25 років Сполучені Штати неохоче підтримували посилення ролі Європи в Альянсі. Навіть коли Вашингтон закликав своїх європейських союзників витрачати більше коштів на оборону, американські лідери не бажали віддавати кермо влади над трансатлантичною безпекою. Зараз настав час для того, щоб це мислення змінилось. Коли лідери країн Альянсу зберуться у Вашингтоні на саміт з нагоди 75-ї річниці НАТО в липні, вони повинні взяти на себе зобов’язання зміцнити європейську оборону. Європа повинна інвестувати більше коштів у покращення своїх військових можливостей і бойової потужності, а також краще координувати зусилля окремих країн. Сполучені Штати повинні заохочувати таку трансформацію, а не стояти на її шляху – і Європейський Союз також повинен в цьому допомогти. Без сильнішого європейського стовпа НАТО Росія продовжуватиме загрожувати трансатлантичній безпеці, а Сполучені Штати не зможуть зосередити свої ресурси на Китаї.
ДРУГА ОПОРА ЧИ П’ЯТА КОЛОНА?
Прийнято вважати, що НАТО була побудована на силі США, але насправді зобов’язання щодо колективної безпеки з’явилися спочатку в Європі. У 1948 році Бельгія, Франція, Люксембург, Нідерланди і Велика Британія підписали Брюссельський договір, який містив пункт про взаємну оборону. Договір переконав скептично налаштований Конгрес США в тому, що європейські країни будуть відданими оборонними партнерами в холодній війні, що зароджувалася, і Сполучені Штати погодилися на створення НАТО наступного року.
Європа дійсно покладалася на американські гарантії безпеки протягом усієї холодної війни. Але після розпаду Радянського Союзу з’явилися деякі ознаки того, що Європа може відігравати більш активну роль у власній обороні. Такі документи, як стратегічна концепція НАТО 1991 року і Маастрихтський договір 1992 року, що утворив Європейський Союз, містили формулювання про те, що Європа бере на себе нові оборонні зобов’язання для зміцнення “європейського стовпа Атлантичного альянсу”. Проте на практиці, після розпаду Радянського Союзу, Європа втратила пильність. Середні витрати на оборону в європейських країнах впали з понад трьох відсотків ВВП за часів холодної війни до 1,6 відсотка в 1995 році. Балканські війни 1990-х років продемонстрували занепад європейських збройних сил. Коли втрутилося НАТО, більшу частину бойових дій вели американські військові.
Досвід на Балканах прискорив зміни всередині ЄС. У 1998 році Франція і Велика Британія підписали декларацію в Сен-Мало, яка вперше затвердила спільну європейську оборонну стратегію і мала закласти основу для створення збройних сил ЄС. Але хоча американські чиновники висловлювали своє розчарування недостатніми можливостями Європи у сфері безпеки під час балканських криз, Вашингтон був більше стурбований тим, що дедалі більш автономна Європа підриватиме авторитет США в НАТО і загрожуватиме згуртованості альянсу. Сполучені Штати наполягали на тому, що ЄС не може проводити політику, яка дублює сили НАТО, ділить на окремі частини європейську оборону і НАТО або дискримінує країни, що не є членами НАТО – “три Д”. Розмови про європейську опору вийшли з моди, а зусилля ЄС з посилення своєї обороноздатності дали обмежені результати.
Сьогодні європейська опора має бути метою, до якої слід прагнути, а не чимось, чого слід уникати. Сильна Європа в НАТО не розділить альянс навпіл і не вимагатиме від НАТО передати ЄС свою відповідальність за колективну оборону. Вторгнення Росії в Україну показало, що ці дві інституції забезпечують безпеку Європи взаємодоповнюючи одина одну. Лише ЄС може володіти колективним фінансовим і промисловим впливом у великих масштабах. Інституції ЄС на сьогоднішній день є найбільшим донором Києва, і ЄС допомагає країнам-членам надсилати оборонне обладнання в Україну. І лише НАТО може організувати захист Європи – стримування НАТО, підкріплене обіцянкою, що напад на одного члена Альянсу є нападом на всіх, дозволяє союзникам підтримувати Україну, не боячись помсти з боку Росії. Більше того, європейська опора включає членів НАТО, які не є членами ЄС, таких як Норвегія, Туреччина і Велика Британія.
Європейську опору НАТО слід розглядати як суму заходів європейців, спрямованих на зміцнення оборони Європи, незалежно від того, яка інституція приписує собі цю заслугу. Ініціативи НАТО, ЄС, двостороннє співробітництво та інші гнучкі партнерства можуть посилити цю опору.
ВИТРАЧАТИ БІЛЬШЕ, ВИТРАЧАТИ КРАЩЕ
Першим кроком для європейських країн є збільшення витрат на оборону – сферу, в якій вони вже досягли помітних успіхів. У 2014 році лише Греція, Велика Британія і США витрачали на оборону не менше двох відсотків свого ВВП; зараз це роблять 18 членів НАТО. Деякі з них навіть перевищують цей показник: Польща витрачає чотири відсотки, а три країни Балтії – близько трьох відсотків. Цього року європейські члени НАТО колективно інвестують в оборону 380 мільярдів доларів, і Європа витратила набагато більше, ніж США, на допомогу Україні. Але деякі європейські союзники ще не досягли цілей НАТО з інвестицій в оборону, а Європа виснажила свої власні запаси зброї і боєприпасів, віддавши багато з них Україні. Тим часом Росія зараз витрачає 7,5% свого ВВП – третину державних витрат – на свою армію.
Оскільки європейська економіка набагато більша за російську, європейським країнам не потрібно відповідати її 7,5 відсоткам витрат. Але вони повинні зробити крок вперед і погодитися з новою метою витрат. Цільовий показник у два відсотки був встановлений в 1999 році, коли НАТО не мала на своїх кордонах реваншистської Росії. Зараз члени Альянсу повинні взяти на себе зобов’язання щодо більш сміливої мети, наприклад, витрачати щонайменше два з половиною відсотки ВВП до 2030 року – цифра, яка відповідає витратам європейських країн за часів холодної війни і співставна з сьогоднішньою загрозою; наразі лише п’ять країн-членів НАТО досягли цієї позначки. НАТО також має розробити новий спосіб оцінки внесків членів Альянсу, який би враховував не лише їхні оборонні бюджети. НАТО могла б оцінювати країни, як кредитне агентство, беручи до уваги цілі витрат, бойову міць і можливості.
Загальні інвестиції в оборону – не єдина проблема Європи. Багато країн не координують свої закупівлі, залишаючи прогалини у своїх можливостях і посилюючи залежність від Сполучених Штатів. Європейські члени НАТО повинні адаптувати свої витрати для усунення найсерйозніших недоліків, а саме в протиповітряній і протиракетній обороні, далекобійних озброєннях, спостереженні, стратегічних перевезеннях, дозаправці літаків класу “повітря-повітря” і придушенні протиповітряної оборони супротивника. У довгостроковій перспективі вони повинні інвестувати в нові інструменти, такі як штучний інтелект, автономні системи, кібертехнології, космічні технології, гіперзвукові технології та контргіперзвукові технології, щоб зберегти якісну перевагу над Росією. ЄС має ресурси і механізми для підтримки цих зусиль, пропонуючи фінансування через такі програми, як Європейський оборонний фонд і Європейська оборонно-промислова програма. Країни-члени ЄС також розглядають можливість випуску “європейських оборонних облігацій” для фінансування інвестицій призначених для усунення прогалин у можливостях і створення нової посади комісара з питань оборони для координації фінансових і промислових ініціатив.
Нинішня залежність Європи від Сполучених Штатів не є стійкою.
Європейські країни також повинні мати можливість робити більший внесок у бойові підрозділи Альянсу. У червні 2022 року НАТО оголосила, що збільшить кількість військ, що знаходяться у стані підвищеної бойової готовності в сім разів, а це означає, що 300 000 солдатів теоретично можуть бути доступні менш ніж за 30 днів. Але чисельність збройних сил і запаси європейських членів Альянсу залишаються статичними або скорочуються протягом останнього десятиліття через недостатнє інвестування і проблеми з набором і утриманням особового складу. Задля того, щоб НАТО і надалі могла розгортати достатню кількість військ, члени Альянсу повинні скоригувати свої оборонні плани і створити сили, необхідні для нових регіональних планів НАТО зі стримування і оборони, які були узгоджені на минулорічному саміті у Вільнюсі. Вперше з часів холодної війни перед членами Альянсу поставлені конкретні завдання з розбудови збройних сил з урахуванням їхнього розташування і національних переваг, таких як швидко зростаючі сухопутні війська Польщі і потужні військово-повітряні і військово-морські сили Великої Британії. Але відповідальність за виконання завдань лежить на плечах членів Альянсу. Стандартизація національних підходів до резервних підрозділів і призову в НАТО також допомогла б збільшити кількість особового складу, але була б суперечливою з огляду на розмаїття поглядів на це питання серед членів Альянсу. НАТО також має підготуватись до сценарію, за якого європейські сили повинні будуть замінити американські, які переміщатимуться на інші театри бойових дій, що вимагає від Вашингтона більшої відкритості до своїх європейських союзників щодо того, як його плани в Індо-Тихоокеанському регіоні можуть вплинути на розміщення американських сил в Європі.
Європейські країни-члени також повинні краще координувати своє оборонне виробництво. Протягом багатьох років тенденції рухалися в неправильному напрямку: серед країн ЄС спільні оборонні закупівлі впали з 21 відсотка від загального обсягу закупівель у 2016 році до 11 відсотків у 2020 році. Зараз ЄС намагається змінити цю тенденцію, встановлюючи амбітні цілі щодо спільних закупівель, виробництва і торгівлі військовою технікою в межах союзу, з допомогою Європейської оборонно-промислової стратегії. Лідери НАТО можуть допомогти, просто зробивши співпрацю політичним пріоритетом, як вони це зробили на Чиказькому саміті 2012 року, де їхні попередники оприлюднили спеціальну декларацію з метою формування “оновленої культури співпраці”, що призвело до посилення співпраці через ініціативу “Розумна оборона”. Очолювана тодішнім Генеральним секретарем Андерсом Фог Расмуссеном, ця програма мала на меті зробити оборону членів Альянсу більш ефективною за рахунок посилення співпраці. На той час у членів Альянсу було мало стимулів до співпраці. Тепер вони їх мають, зважаючи на реваншизм Росії і ренесанс НАТО.
Європейським членам НАТО також було б розумно покращити координацію оборонної політики на високому рівні, особливо на той випадок, якщо США не зможе допомогти. За часів холодної війни цю роль виконувала “Єврогрупа” з десяти країн, яка неформально координувала зусилля європейських союзників зі зміцнення спільної оборони. Сьогодні оновлену Єврогрупу могли б очолити три найбільш розвинені у військовому плані європейські країни – Франція, Німеччина і Велика Британія. Ця трійка могла б залучити Польщу та Італію для інтеграції поглядів зі Східної та Південної Європи. Регулярні консультації на рівні міністрів гарантували б, що європейські столиці рухаються в одному напрямку в таких важливих питаннях, як стримування, оборона, інвестиції в оборону і промисловий потенціал.
ВСІ ЗА ОДНОГО
Війна Росії в Україні показала, що реальний ризик для трансатлантичного альянсу – це слабка Європа, а не сильна. НАТО, ЄС і менші угруповання знайшли спосіб органічного розподілу навантаження у питаннях, які стосуються підтримки України і власної оборони Європи, спростовуючи побоювання Вашингтона, що кроки до європейської автономії в решті-решт витіснять функції НАТО або заб’ють клин всередині альянсу.
ЄС зараз відіграє вирішальну роль у зміцненні європейської опори НАТО, враховуючи, що обидві організації мають 23 спільних члена і пов’язані принципом “єдиного набору сил”, який означає, що збройні сили 23 спільних країн-членів є однаково доступними як для ЄС, так і для НАТО. Існує також роль для менших коаліцій, таких як Об’єднані експедиційні сили, очолюваний Великобританією альянс 11 країн, який патрулює північні моря, або Європейський небесний щит, очолювана Німеччиною ініціатива, в рамках якої 21 європейська країна спільно розробляє засоби протиповітряної оборони. Усі ці групи допомагають розбудовувати спільну стратегічну культуру, підвищувати оперативну сумісність європейських збройних сил і загальну боєготовність збройних сил. НАТО виграє, коли європейські збройні сили можуть виконувати свої власні місії для посилення європейської безпеки, і коли їхній попередній досвід готує збройні сили з різних європейських країн до роботи в якості цілісної бойової одиниці в рамках НАТО.
Майбутній саміт НАТО у Вашингтоні має стати моментом розплати. Нинішня залежність Європи від Сполучених Штатів не є стійкою, і майбутнє, в якому Сполучені Штати переключать свою увагу і ресурси на інші сфери, а Європа буде змушена дбати про себе, не є добрим для трансатлантичної безпеки. Посилення внеску Європи в НАТО є найкращим способом протистояти політичній невизначеності і зберегти міцну інтеграцію Альянсу в європейську архітектуру безпеки. Європа повинна взяти на себе ініціативу в цьому проекті, а Сполучені Штати повинні її підтримати. Той факт, що адміністрація США погодилася на згадку про “європейську опору” у франко-американській дорожній карті, ухваленій під час державного візиту Джо Байдена до Франції в червні, свідчить про те, що ця ідея просувається у Вашингтоні. Зрештою, сильна європейська опора означає сильніше НАТО і безпечніший світ.
